20年来最长欧盟峰会:连夜不眠换来的7500亿“复苏基金”

2020/7/22 17:30:08
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比利时布鲁塞尔时间721日上午531分,欧洲理事会主席米歇尔(Charles Michel)在Twitter上推出搞定!Deal!)一语,为这场原订在1718日完事、最后却连续开了近90个小时的欧盟预算峰会划上句号。在欧盟27国领袖五日四夜几乎日夜不眠、每晚开会到日出的努力下,20202027年总值1.074万亿欧元(1欧元约合1.1347美元)的预算有了着落,而且首次由欧盟共同大额举债融资、总值7,500亿欧元的疫后复苏基金也最终顺利过关。

跟普遍的领袖峰会不同,欧盟国家数目太多,国与国之间的政治争议繁琐,难以先由级别较低的官员或技术官僚敲定细节再由各国领袖从容签名。因此,各国领袖彻夜开会的情况其实并不罕见。不过,这次预算峰会也算是表现突出:对上一次欧盟各国连续开会超过90小时的情况要数到2000年的法国尼斯(Nice)峰会——当年欧盟15国的峰会,就为其后将欧盟扩展至今天27国铺设了至今也极具争议的决策权力分配机制。

会议是“20年最长还是史上最长

对于这次预算峰会有没有打破当年的纪录,如今俨如节俭五国Frugal Five)之首、一直在各种层面反对复苏基金的荷兰首相吕特(Mark Rutte),与复苏基金的主要受助国意大利总理孔特(Giuseppe Conte)也有不同意见。

这次几乎独力使会议由两天变成五天的吕特表示,他曾经请示米歇尔他应否在峰会的最后时刻多讲几句,让会议能打破尼斯峰会的时间纪录,不过最后孔特却拿了发言权。然而,最终会议大约在上午545分完结,吕特就指这次会议最终完结得早了一些。与吕特在预算问题上争持不下、日前曾痛批吕特只能在荷兰国内当几天英雄的孔特,却指会议很可能打破了尼斯峰会的时间纪录。

根据追踪欧盟多年的一位记者计算,这次疫情后各国领袖首次亲身出席的峰会从17日的上午10时,一直开到21日的上午545分,总共91小时45分;而尼斯峰会由当年127日的上午945分,一直开到11日的上午530分,也刚好总长91小时45分。因此,吕特与孔特两人皆错。(不过尼斯峰会的时间是否要包括当时其他正要加入欧盟的国家领袖的会议,却是另一可能争端。)

当然,吕特与孔特之间在领袖们看着日出开香槟时的会后小争议,只属轻松笑谈。不过,此等笑谈之所以能出现,却显示出会议成果似乎让所有人都能满意。

疫情使预算峰会难上加难

其实,即使没有新冠疫情的影响,这次预算峰会本来就预计会是困难重重。首先,这是英国脱欧之后的首次欧洲七年预算。英国退出让预算每年出现大约100亿欧元的空洞,要由各国填补。这就挑动了欧盟的南北之争:以德国为首的北方财政稳健国家一直希望以压低预算总额解决问题;而中、南欧等受助国则希望财政稳健的国家付出更多。



欧罗巴大厦的欧洲理事会全体会议场地虽大,却有局促之感

另外,近年每年从欧盟预算获得高达其国内生产总值(GDP)数个百分点资助的波兰和奥牙利,一直被欧盟委员会指责侵犯法治,甚至展开或计划展开《欧盟条约》第七条的制裁行动。可是,第七条的制裁却要欧盟其他成员国全体同意,落实极其困难,因此西欧各国都有声音要利用这次预算的机会,加入不必全体同意的机制,利用预算资助的中止权去制裁波兰、奥牙利等国。这种东西之争,也早预计会让这次预算峰会激起不少争议——毕竟预算案是须要全体同意的。

经历过新冠疫情的冲击后,德国等财政稳健国家救市银弹充足,相较之下,受疫情打击更严重的意大利、西班牙、法国等却难以在不大增举债成本的前提下大刀阔斧的救市;如此情势,欧盟各国经济发展的差距只会越来愈大,使欧元区甚至欧盟更难维持。

于是,到了5月,此前一直反对欧盟共同举债、反对欧盟无偿资助各国抗疫救市的德国总理默克尔(Angela Merkel)就来了一个华丽转身,站到法国总统马克龙(Emmanuel Macron)、意大利总理孔特、西班牙首相桑切斯(Pedro Sanchez)等领袖一方,支持成立5,000亿欧元的复苏基金,以提高欧盟委员会预算空间(Headroom)的方式去进行举债,并无偿资助受疫情打击严重的国家。



法德联合阵线在这次峰会上展露无遗

德国改变取态,却不代表复苏基金已成定局。在欧盟委员会主席冯德莱恩(Ursula von der Leyen)同月接纳德法主张,并为之加上2,500亿的贷款资助份额后,由丹麦、荷兰、瑞典、奥地利组成的节俭四国Frugal Four)就马上声言反对。其中,来年3月就要面对大选的荷兰首相吕特,更成为了反对复苏基金的领军人物。

四处惹火的荷兰首相

7月17日,刚抵达布鲁塞尔的吕特已拉开战幔,声称他认为我们达成共识的或然率低于50%”,又警告(共识)内容比速度重要。不过,对于曾经在教会讲道时声称他有51%确定上帝存在、有49%感到怀疑的吕特此刻的表态,外界也是半信半疑——毕竟节俭国失去了德国这个盟友可算是深受重创,区区荷兰又能如何面对德法同盟的施压呢?

然而,手握预算否决权的吕特却果真是立场坚定,而且四处惹火。首先,节俭国虽然已忍痛接受共同举债的安排,却坚决要在无偿资助与有偿贷款的比例动手,要求至少将无偿资助的金额减少2,000亿欧元。



五日峰会之后,吕特得益不浅,会后尚有气力与米歇尔、马克龙、冯德莱恩等人商谈

其次,由于共同举债意味着南方受助国的开支要由北方节俭国的纳税人结帐,本着无代表不纳税的精神,吕特要求任何欧盟国家在复苏基金的具体运用上面也应该有否决权,因此只要有任何节俭国不同意,受助国就不能够得到一分一毫。

同时,吕特也要求欧盟增大英国前首相戴卓尔夫人(Margaret Thatcher)时代遗留下来的预算回扣金额,让节俭国的实际付出比预算上的银码为低。

最后,吕特和奥地利总理库尔茨(Sebastian Kurz)也公开坚持预算中的资助要加入法治要求,剑指波兰、匈牙利等国。

在吕特战线已划的背景下,年仅34岁的芬兰女总理马林(Sanna Marin)在峰会上也非正式的加入了荷兰等国阵营,因而节俭四国突然扩张成节俭五国,使吕特的否决态势更为坚定。

对于上述种种要求,意大利总理孔特就坚持原来的5,000亿无偿资助金额已是最低水平,指责吕特只能当几个礼拜英雄,随后就会被全欧洲民众责难;法国总统马克龙则坚持无偿资助金额不能低于4,000亿欧元,又指你们可能以为我主张无偿资助是个疯子,不过现在连安吉拉(按:Angela,即默克尔的名字;欧盟领袖为表亲切惯以名字相称)也支持我了;马克龙又因库尔茨在会上外出接电话而指责后者根本不在乎欧盟前途。

除了这道南北战线,在东西战线之上,被预算法治要求所针对的波兰总理莫拉维茨基(Mateusz Morawiecki)指此等要求是较强国家勒索其他国家的工具;匈牙利总理欧尔班(Victor Orban)除了称此等要求让他想起以前的共产政权之外,也批评指我不知道荷兰总理憎恨我或者匈牙利,是出于什么个人原因

身处战线外围的卢森堡首相贝特尔(Xavier Bettel),在峰会中途回国主持新冠疫情会议之前,就指他过去7年也重未见过在众多的问题上各国会有如此对立的立场。



连夜未眠的会议后,默克尔见记者时双眼充满红丝

巧妙逢迎各国的最终共识

此等形势之下,在联邦党派纷乱、地方势力强大的祖国练就得一身和解政治本领的比利时前首相兼现任欧洲理事会主席米歇尔,就扮演了重要的中间调解角色。他除了在较少人关注的复苏基金中的科学开支、农业支出、环保计划等项目作出细致调整去取悦吕特的节俭国领袖之余,更积极邀请各国领袖到他办公室景色宜人的阳台上作小组谈判——这种谈判就成了这次峰会的主轴。

最后,经过四日的努力,加上两晚明显的彻夜不眠(会议最后两晚的全体会议都一度设定于清晨四、五时左右举行),共识终得达成。

首先,总值7,500亿欧元的复苏基金——现已改称为未来一代的欧盟Next Generation EU——维持既有金额。不过,无偿资助的部份下降为3,900亿,绝大部份为至关重要用作投资振兴经济的项目;而贷款部份则上升至3,600亿。如此,一方面各受助国可得满意结果,另一方面节俭国也能向国内选民展现他们如何成功压下马克龙的4,000亿底线。

其次,在规管复苏基金应用的层面,27国共识列明,在例外的情况下,一国可提出争议,不过欧洲理事会会在3个月内以多数决(而非共识制)的形式作出判决,因此没有任何国家可对基金的应用有否决权。如此,一方面大多数原本就支持复苏基金的国家就不用担心其应用将来会被掣肘,另一方面节俭五国也可以此制衡机制去向国内纳税人交代。

同时,新预算也增加了对节俭四国的预算回扣,同时也增加了各国可保留的关税份额——欧洲最大的港口鹿特丹港(Port of Rotterdam刚好位于荷兰——也算是满足了节俭国的愿望。



在全体会议之时,各国领袖竟然要拿着新鲜出炉的预算文件细阅详情。此等外交谈判的形式,大概不太适合大西洋彼岸的某位大国领袖

最后,欧盟预算中原本清楚列明的法治要求机制,也变成了保护预算与未来一代的欧盟的条件性机制,未来将由欧洲理事国以多数决决定。由于此句的上一段刚好列明欧盟财政利益对法治的尊重的重要,加上多数决而非共识制的条件性机制,这实际上已表明预算已加入了法治要求。不过,行文如此,波兰和匈牙利也可以挽回一些面子,不用接受西欧的法治教育

在各方多面向的妥协之下,这次疑为史上最长的欧盟峰会随着布鲁塞尔的日出而闭幕。这次为了抗疫而落实的一次性共同举债措施,最终会否将欧盟推向一个财政同盟,我们尚难轻言。不过,出自对吕特要求让步的复苏基金应用监管机制,却似乎无可避免会增加了欧盟委员会与欧州理事会管控成员国财政政策的能力。这一套机制,如果能发展下去,难说不会成为未来财政同盟的一个重要基础。历史发展充满意外,若果欧盟整合成功,他朝人们回头一望,如今扮演拦路虎角色的吕特,未来也并非没有可能成为欧洲财政联盟的历史英雄。


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