WTO上诉机构正式瘫痪,特朗普启用丛林法则祸福难料

2019/12/11 20:51:56
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因特朗普政府超过两年以一国否决权坚决阻挠任命,世界贸易组织(WTO)原应由7位法官组成的上诉机构于1211日正式因为法官人数不足3位的最低门槛而停止运作。这个漫长死亡过程的终结,使WTO进入丛林法则、弱肉强食的新阶段。

周一(129日),多个WTO成员国尽最后努力希望以规定上诉机构要在90天内完成审讯的要求,换取美国支持重启法官任命过程。不过,美国驻WTO大使谢伊(Dennis Shea)继续批评其他成员国未有处理上诉机构越权无视法规的行为,因此再次利用WTO的全体共识表决制度,运用手上一票为上诉机构划上句号。

弱肉强食新世界

当然,文明体制的衰败不在于一时。上诉机构原该有权继续处理已进入审理阶段的余下案件,而美国经多番扰攘才在最后一刻支持的WTO预算也预留拨款让于周三任期届满的两位法官留任至明年3月;可是,其中的美籍法官格雷厄姆(Thomas Graham)已决定不会延续其任期,使上诉机构在名在实也无可避免地寿终正寝

WTO上诉机构属于其两层贸易纷争调解机制的第二层。此后,WTO成员仍可依靠第一层的判决。然而,纷争双方要否接受这个判决、接受了这个判决之后又该如何解决纷争或作出相应救济措施,则变成了纷争双方之间的事,而再不能依靠上诉机构这个中立的仲裁者作调解。


在这个曾被歌颂为理想主义(全球各国接受同一套贸易规则及同一个仲裁者的权威)实现的机构结束后,正如美国前驻WTO大使希尔斯(Carla Hills)所言,法治将被弱肉强食所取代”——因为如何任何贸易纷争的最终解决只取决纷争两国的双边对垒的话,弱者将永裹为强者所食。

不过,这一个弱肉强食的世界,正好是特朗普政府所乐见的。

全球性体制遭美背弃

特朗普在其上任以来的三次联合国大会演说,皆强调美国主权、抨击诸如WTO多国合作全球性管治体制

2017年,他直指多国贸易协议使美国人民失望,表明在外交事务上将回到《美国宪法》第一句我们人民We the People)的主权原则之上;在2018年,他公开否定全球主义的意识形态,高举爱国主义,斥责全球性管治是美国主权的威胁;到了2019年,他就说未来不属于全球主义者,而属于爱国主义者

另一方面,主理美国对外贸易事务的美国贸易代表莱特希泽(Robert Lighthizer)更是彻头彻尾的反WTO份子。他从WTO在四分之一个世纪前建立以来,就一直批评其上诉机构的运作是对主权的威胁,更是以司法者之愿望行立法之实的司法积极主义

美国贸易代表莱特希泽(Robert Lighthizer)与白宫贸易顾问纳瓦罗

2003年,莱特希泽本人曾获美方提名担任WTO上诉机构法官,最后却未得其他成员国接纳。他当时受访就说,要改革WTO只有两个办法:一是不断批评它,希望杀死它,二是到日内瓦以严谨的建设者角度参与其中

16年后的今天,WTO上诉机构终于亡在其手,可算是君子报仇,十年未晚,也可见莱特希泽的个人信念何其一贯。

丛林法则对美利弊难料

话说回来,美国向来对WTO上诉机构的批评也并非全然没有可取之处。首先,上诉机构多年来的确惯性忽略其90天审理时限,例如美国波音公司(Boeing)及欧盟空中巴士(Airbus)的政府补贴纠纷就花了15年才得到局部解决。

其次,上诉机构的权力界限也的确未有被规限得很清楚。例如上诉机构将其过往判决尽数当成判例看待,某程度上是“司法变立法”;其判决时有在非必要于解决纠纷的争议上作决定,有主动订立判例之嫌;而且,上诉机构亦曾主动解读他国国内的贸易相关法律,也并非没有侵犯他国主权的味道。

对于以上种种问题,欧盟在20189月发布的WTO改革概念书就有一一处理,提出相关改善措施,可见并非只有美国看到上诉机构的缺失。

特朗普多次表明反对全球主义

然而,特朗普政府对WTO上诉机构的合理批评,其最终目的似乎并非要改革这一套全球性管治体制,而是要完全打倒这一套体制,让全球格局回归到对美国这个单一强权有利的“丛林法则、弱肉强食”格局。

特朗普这种以强食弱的愿望从其所有对外政策皆可见。在美中、美日、美韩、美欧、美墨加、美英等各线贸易关系中,特朗普政府也是几乎是全以一对一的格局去铺陈,利用美国的最大消费市场优势去试图迫使对方屈服。

在此等思维之下,美国当然不会因为欧盟改革WTO的尝试,而走回建设性的参与道路;也同时是在此等思维之下,这次WTO上诉机构的衰亡可说是世界贸易格局对美国有利的发展。

不过,塞翁失马,焉知非福。当欧盟贸易专员霍根(Phil Hogan)慨叹这是WTO成立以来的最大危机。当国际贸易规则不能被执行,我们只剩下弱肉强食之际,我们也不能不想起向来是一个银币的两面。

目前,欧盟已联同挪威及加拿大以前任WTO上诉机构法官另建机制,在上诉机构未能运作之时,暂时取代其功能。欧盟已表明希望中国、俄罗斯、巴西等较大的经济体能加入。

这个临时性机制,若得各国逐渐加入,也许能促成新的国际贸易秩序,趁着这个规管电子贸易的必要性愈加备受重视的时机,一改如今WTO共识决定制令到改革迟迟不能成事、未有顾及新时代的跨国电子贸易等缺点,建立出一个“WTO 2.0”

到时候,即使美国回心转意加入“WTO 2.0”,新的游戏规则也将非如旧的WTO般全然由美方亲笔刻划。特朗普政府只见眼前小利而背弃美国主导促成的既有全球性管治体制,最终可能会弄巧成拙。

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